사문화된 의사 우선임용 조항…아예 삭제될 위기

인권위 개정 권고 일파만파

이에 앞서 지난 2006년 9월 인권위는 보건소장 의사 우선 임용조항을 개정하라고 복지부장관에게 권고했다. 당시 인권위는 "지역보건법시행령(제11조 제1항)이 헌법에 보장된 직업선택의 자유와 평등권을 침해하는 차별에 해당하므로 '의사의 면허를 가진 자 또는 보건 관련 전문지식을 가진 인력 등'으로 개정하라"고 했다. 즉 의사 우선 임용제도를 폐지하고 보건직 공무원 및 일반 전문인력에게도 보건소장 임용 기회를 부여하라는 것이다.

이와 관련 복지부 관계자는 "인권위 결정은 보건소의 업무를 수행하는 데 전문가인 의사가 필요하다는 것이지, '기관장'을 특정직역으로 해야 한다고 정하는 것은 무리가 있다는 취지"라며 "보건소 업무에 의사가 반드시 필요하므로 현실적인 조건에 맞게 의사인력을 채용해야겠지만 임용 권한 자체는 지자체장에게 부여한 것이므로 법에서 특정 직업인을 보건소장에 임용하도록 한 것은 맞지 않다는 의미"라고 말했다.

인권위의 권고는 법적 구속력이 없어 반드시 이에 따라야 하는 것은 아니지만 사실상 지대한 영향력을 갖는다. 국가인권위원회법 제25조에 따르면 인권위의 권고를 받은 기관장은 권고사항을 이행할 의무가 있으며, 만약 권고내용을 이행하지 않을 경우 그 이유를 문서로 인권위에 설명해야 한다. 따라서 복지부가 인권위의 개정 권고를 거부하는 것은 상당한 부담이 될 수밖에 없다.

복지부, 의사우선 삭제 시도

실제로 복지부는 인권위 결정이 나온 직후인 2006년 12월 권고 내용대로 의사 우선임용 조항을 삭제한 지역보건법시행령 개정안을 만들어 지자체와 대한의사협회 등 의료인단체에 의견을 조회했다. 인권위 결정의 여파는 법령 개정 움직임 뿐 아니라 지자체의 관행에도 영향을 주고 있다. 도병룡 전주시의사회장은 "인권위 개정 권고가 나온 이후 보건직 공무원을 보건소장에 임용하려는 경향이 더욱 짙어졌다"고 말했다.

인권위의 개정 권고는 일반국민의 기본권 실현 측면에서는 일면 타당성이 있지만 지나치게 편향된 시각이라는 비판을 받고 있다. 보건소장에 의사를 임용함으로써 얻게 되는 공익과의 비교형량을 제대로 못했다는 것이다. 즉 의사 보건소장이 필요한 이유는 지역보건법(제9조)상의 보건소 업무를 효율적으로 수행할 만한 전문적 지식을 갖춘 자로서 국민건강 증진에 도움이 되기 때문이지 의사의 특수권익을 보호하려는 목적이 아니라는 주장이다. 또한 이 때문에 보건직 공무원 등의 기본권이 일부 제한되더라도 공익이 크다면 합리적인 차별이라는 지적이다.

전주보건소는 논란 끝에 의사 임용

한편 비슷한 시기에 논란이 됐던 전주시보건소의 경우 결국 의사가 보건소장에 임용되어 마무리를 잘 지은 경우다. 전라북도의사회는 올해 3월 전주시가 보건소장직이 공석이 된 지 2달이 넘도록 임용공고 없이 인사발령을 지연하자 유감을 표명하는 성명을 발표했다. 도병룡 전주시의사회장은 "결국 개방형 공채로 가서 의사가 선임됐다"고 말했다.

당초 전주시장은 보건직 공무원을 보건소장에 임용하려고 했으나, 전북도의사회의 끈질긴 설득 끝에 결국 외부 임용공고를 낸 것이다. 도 회장은 "의사 2명과 간호사 1명, 행정직 1명 등 총 4명이 지원해서 본심의에 의사 2명이 올라가 그 중 한 명이 보건소장에 임용됐다"고 말했다.

전주시보건소의 성공사례는 전북지역 의사회 임원진이 평소 지자체장들과 교류하며 꾸준히 신뢰를 쌓아둔 것이 빛을 발한 경우다. 한 예로 전북도의사회는 올해 3월 정기총회 때 도내 중학생들과 학부모 50여명을 총회장에 직접 초대해 수천만원의 장학금을 지급했다. 좀처럼 초청 섭외가 힘들던 도지사도 이날만은 참석해 감사의 뜻을 전했다. 도지사가 와서 보지 않을 수 없게 행사를 기획한 것이다. 또한 지난해 2월 22일 의료법 개악에 반대하는 궐기대회가 지역별로 열렸을 때 전북도의사회는 도청 앞에서 2800여명의 회원을 모아놓고 행사를 진행했다. 당시 현장에서 취재를 하던 기자는 "도청 앞에서 이같은 대규모 궐기대회가 허용된 것은 매우 이례적인 일"이라며 혀를 내두르는 공무원과 시민들을 볼 수 있었다. 의사회니까 가능했다는 얘기다.

일선 지자체 저항 거세

그러나 보건소장 임용 문제에 관한한 해당지역 의사회와 지자체 사이의 대화가 잘 풀리는 경우는 극소수에 불과하다. 의사들의 도움이 필요한 각종 사업과 관련해서는 시도때도 없이 협조를 구하면서도 보건소장 임용에 대해서는 등을 돌리고 있는 것이다. 전라남도의사회 관계자는 "지방자치단체가 보건소장 임용 공고를 할 때 공문을 보내오는 경우는 한번도 본 적이 없다"며 "교도소의 진료 의사를 채용해야 할 때 몇 번씩이나 협조요청을 해올 때와는 너무나 다른 모습"이라고 말했다.

실제 일선 보건소 현장에서는 의사 우선임용조항이라는 게 과연 존재하는 것인지조차 의심스러울만큼 분위기가 경직돼 있다. 대전지역 보건소에서 근무하는 한 의사는 "보건소장에 의사를 우선 임용해야 한다는 것은 의사들의 생각이고, 공직 내부에서는 신경도 안 쓴다"며 "의사회에서 문제를 삼으면 결코 무시할 수 없는데도 일선 지자체에서 보건직 공무원을 임용하는 것은 나름 이유가 있다"고 말했다. 그는 "이번에 중구보건소장에 임용된 보건직 공무원은 동구보건소와 대전시 보건위생과에서 근무한 경력이 있어 필요한 자격요건을 모두 갖췄다는 평가를 받았다"고 덧붙였다.

이어 "의사들이 보건소장 임용에서 밀리는 것은 선배 의사들의 행동에서 나온 자업자득 측면도 있다"고 지적했다. 이전에 일부 의사들이 오랫동안 개원해 경제력을 갖춘 뒤 '조금 쉬었다가 나간다'는 생각으로 보건소장에 취임한 경우가 있었다는 것이다. 그는 "구청장들 모임에서 보건소장에 절대 의사 쓰지 말라는 얘기가 공공연히 나온다"며 "앞으로 외부 의사들이 낙하산으로 보건소장이 되는 것은 점차 힘들어질 것"이라고 말했다.

다른 보건소의 관리의사도 "병원에서야 의사가 최고지만, 행정이 우선시되는 공무원사회에서는 기를 못펴는 게 현실 아니냐"고 했다. 보건소는 환자진료 이외에도 업무상 사업실적이 중요해 행정업무에 능한 보건직 공무원을 찾는 풍토가 있다는 것이다. 그는 "지자체장 입장에서는 전문가라고 어깨에 힘주는 의사보다는 자기 말을 잘 듣는 내부 공무원을 선호한다"고 했다.

의사 우선임용 법률로 규정해야

지금부터는 해결방안을 모색해본다. 본지는 '법률'에 의사를 보건소장으로 우선 임용해야 한다는 원칙 조항을 규정할 것을 제안한다. 지자체장에게 불가피한 상황에서 행사하라고 부여한 재량이 남용되고 있는 현실에서 관련 법조항을 대통령령에서 법률로 끌어올려 규범력을 확보하기 위해서다.

실제 지역보건법의 전신인 보건소법<11면 표>은 1956년 제정 당시 제5조에서 '보건소장은 의사의 자격을 가진 자 중에서 도지사 또는 서울특별시장이 임명한다'고 규정해 반드시 의사를 임용하도록 규정했다. 1958년 입법된 보건소법시행령 제6조는 의사로서 3년 이상 공중보건기관에서 실무에 종사한 자를 보건소장에 임용하도록 상세히 규정했다.　

그러나 당시 모든 보건소의 소장을 의사로 임용하는 것은 현실적으로 불가능했다. 지금은 술자리 안주로 회자되는 개원가의 호황기에 의사들을 보건소장으로 불러들일 경제적 유인이 부족했던 탓이다.

이러한 현실을 반영해 정부는 1975년 보건소법을 개정하면서 보건소장 자격에 대한 규정을 삭제하고, 1976년 시행령 제3조에 '보건소장은 의사의 자격을 가진 자 중에서 임명한다. 다만, 의사의 자격을 가진 자로 소장을 충원하기 곤란한 경우에는 보건직공무원으로 임명할 수 있다'며 단서규정을 두게 된다. 현행법 역시 지역보건법 제12조에서 보건소에 소장과 전문인력을 둬야 한다고만 규정하고, 구체적인 보건소장 자격은 지역보건법 시행령 제11조에서 의사를 우선 임용하도록 명시하고 있다.

의사 임용에 대한 예외조항이 도입된 30여년 전과 현재 사이에는 많은 변화가 있었다. 전문지식을 갖춘 의사인력의 수가 크게 늘어난 것이다. 복지부 통계에 따르면 지난 1990년부터 2006년까지 전국 보건소는 260개에서 251개로 별다른 변화가 없으나, 면허의사(치과의사·한의사 제외) 수는 같은 기간 4만 2554명에서 8만 8214명으로 두 배 이상 늘었다. 의사 보건소장은 유능한 민간전문가를 공직사회에 적극 편입하려는 정부의 방침에도 부합한다.

의사 우선 임용조항을 법률에서 규정하는 것과 대통령령에 두는 것은 큰 차이가 있다. 법률은 국민의 대의기관인 국회에서 제·개정하는 것이므로 대체로 공청회나 심포지엄 등을 통해 국민과 관련단체로부터 충분한 의견수렴 절차를 거치게 된다. 그만큼 전문가단체가 입법과정에서 견해를 밝히고 국회의원들을 설득할 수 있는 경로가 열려 있다. 반면 대통령령은 국무회의 의결만 거치면 되므로 정부의 의중대로 흐르기 쉽다.

법 개정 위기 기회로 삼아야

또한 인권위의 개정 권고를 수용하기 위해서라도 법률에 근거를 마련하는 작업이 필요하다. 인권위는 결정 당시 상위법인 지역보건법에서 보건소장 임용에 대한 우선순위를 명시하지 않았는데, 대통령령에서 의사를 우선 임용하게 한 것은 특정 전문 직종에 대해 배타적이고 독점적인 지위를 부여한 차별행위라고 지적했다. 따라서 법률에 의사 우선임용조항을 규정하면 법률유보의 원칙 위반 혐의를 벗을 수 있다.

헌법재판소의 유사 판례를 살펴보는 것도 도움이 된다. 헌재 판례는 같은 내용이라도 법률에 규정된 사항과 하위 법령 사항을 다르게 본다. 지난 2004년 3월 25일 선고된 헌재 결정은 이러한 사실을 극명하게 보여준다. 2002년 대전에서 공립 중등학교 교사를 채용할 때 '대전광역시 공고'에 따라 사범대 졸업자에게 가산점을 줬는데, 이에 대한 헌법소원에서 헌재는 법률의 근거가 없다며 위헌 결정을 내렸다. 그러나 이후 동일한 내용이 법률에 규정되었고, 또 다시 헌법소원이 제기됐으나 헌재는 최근 이에 대해 합헌 결정을 내렸다. 즉 절차적 위헌 시비를 피하기 위해서도 법률로 규정하는 게 필요하다는 의미다.

복지부는 올해 말 지역보건법 개정안을 만들면서 관련 전문가단체의 의견을 수렴할 예정이다. 따라서 이때 의료계에서 국민의 건강보호를 위해 합리적인 의견을 제시해야 한다.

의협 국회업무 담당자는 "의사 우선임용조항을 법률로 규정하자는 주장은 충분히 고려해볼 만한 사항"이라며 "보건소장에 의사가 임용될 수 있도록 모든 가능한 방안을 적극적으로 모색하겠다"고 말했다.

"의사 이외 임용 단서조항 없애야"

의료계에서의 보편적인 주장은 보건소장에 의사만 임용하도록 하고 보건직 공무원으로 대체하는 단서조항을 삭제하자는 것이다.　원칙과 예외가 뒤바뀐 지자체 관행을 뿌리뽑자는 것이다.

대전광역시의사회는 4일 상임이사회를 열고 이번 중구보건소장 사건에 대해 항소하지 않기로 결정하고, 대신 보건소장 문제는 전국적인 사안이므로 의협 차원에서 대책을 마련해달라고 요청키로 했다.

황인방 대전시의사회 부회장(대전 중구의사회장)은 "예전과 달리 의사 수가 많아졌기 때문에 보건직 공무원을 임용할 수 있도록 한 단서조항을 삭제해야 한다"고 말했다.

하지만 그는 "공무원들이 '광역시에 있는 보건소만 의사들이 가려고 하지, 시·군에 있는 시골 보건소에는 왜 지원하지 않느냐'고 물어볼 때는 대답하기가 쉽지 않다"며 "의협 차원에서 의사들이 시골보건소에서도 일할 수 있도록 유도해야겠지만 필요한 보상을 하는 것도 어려운 게 사실"이라고 지적했다.　시도의사회별로 '(가칭)보건소장 임용추천위원회'를 구성하는 것도 한 방법이다. 몇해 전 충북 옥천군과 괴산군에서 의사 출신 보건소장이 임용됐다가 2년도 안 돼 개원 등을 이유로 그만두는 바람에 원성을 산 적이 있다. 이러한 사례를 방지하기 위해 의사회가 자체적으로 보건소장 임용 희망자에 대한 기본자격을 검증하고, 불가피한 사정이 없는 한 임기 중에는 사퇴하지 않도록 설득하는 기능을 맡는 것이다.

복지부, 지자체 눈치 보지 마라

현행 보건소 의사 우선임용 조항이 사문화되다시피한 데에는 복지부의 무관심도 한몫했다. 보건소장 임용을 지자체장의 고유재량에 따른 인사권 행사라고 보는 시각 때문이다.

그러나 복지부는 잘못된 인사관행을 바로잡을 의무가 있다. 지역보건법(제12조 제4항)에 따르면 보건복지가족부장관은 보건소의 전문인력 등에 대해 배치 및 운영실태를 조사할 수 있고, 부적절한 경우 지자체장에게 시정하도록 조언·권고하거나 지도할 수 있다. 지자체장이 의사가 아닌 보건직 공무원을 임용하더라도 이를 제재할 근거나 규정이 없다고 말하는 것은 직무유기인 셈이다.　대전시 보건위생과 관계자는 "대전의 보건소 5곳 중 중구보건소장만 의사가 아니다"며 "중구는 직전 보건소장도 의사가 아니었다"고 말했다. 대전 중구에 이어 내년 대덕구보건소를 비롯해 각구보건소장 선임이 연달아 있을 예정이어서 귀추가 주목되고 있다.

이현식 기자 다른기사 보기