김홍식(의협정책이사)
노무현 정부의 보건의료 과제
의약분업 재검토
2003년 3월 21일 의협신보 창간기념일을 맞아 노무현 정부의 보건의료과제 중에서 의약분업 재검토에 관한 글을 부탁 받았을 땐 막막한 심정이었다. 모두 알다시피 노무현 대통령은 대선 공약에서 의약분업은 현행대로 고수한다고 하였기에 노무현의 참여정부에서 의약분업 재검토를 어떻게 풀어나갈지에 대한 예측이 전혀 불가능하기 때문이다.
참여정부는 의약분업 재검토를 고려할 것인가?
하나의 제도는 시행되고 일정기간이 지나면 그 제도의 장단점이 나타나게 되고 나타난 장단점에 대한 평가에 따라 그 제도를 계속할 것인지 수정보완 할 것인지를 아니면 폐지 할 것인지를 재검토 하게 된다. 시행 3년이 가까워진 의약분업도 이젠 중간평가를 해야 하고 그 결과에 따라 필요하다면 참여정부도 공약과 무관하게 현행 의약분업에 대한 재검토도 당연히 해야 할 것이다. 국민 다수의 요구와 제도 정착 사이에 갈등은 하겠지만 결국 재정파탄과 국민 불편을 해소하기 위한 재검토를 피하기는 어려울 것이다.
1)의약분업의 성과에 관한 평가
지난 2년간 이루어진 의약분업에 대한 평가를 개략적으로 살펴보면 의약품의 오남용 평가에서 의원 외래의 청구건당 처방의약품의 가지 수는 소폭 감소하였으나 감소효과는 크지 않으며 의약분업의 효과인지도 불분명하다.
항생제 처방에서는 한국보건사회연구원의 건강보험 청구 자료 분석에 의하면 항생제 사용이 의약분업 이후 청구건당 주사제 및 경구용 항생제 사용은 공히 유의하게 감소하였으나 이는 의약분업의 효과라기보다는 2001년 하반기부터 실시된 약제적정성 평가로 인한 결과로 인정되고 있다.
한국보건사회연구원에서는 의약분업이 여러 가지 면에서 국민건강 보호에 효과가 있다고 연구발표들을 하고 있지만 시민단체를 포함한 그 밖의 기관에서 조사한 결과들은 국민의 정부에서 의약분업을 시행하면서 국민들에게 약속하였던 기대들이 거의 나타나지 않은 것으로 드러나고 있으며 시민단체에서 조사한 바에 의하면 약사들의 불법조제 행위는 의약분업 이후에도 전혀 줄어들지 않고 있다고 발표되고 있다.
2)국민들이 원하는 의약분업
국민들의 입장에서도 의약분업으로 인한 불편과 비용의 증가로 인해 현행 의약분업에 대해 좋은 평가를 내리지 않는다. 2002년 12월 경실련에서 1,000명의 유권자를 상대로 시행한 대선정책에 관한 설문조사에서 분업을 폐지하고 과거로의 돌아가자는 의견이 20%였고 임의분업으로 가자는 의견이 15%, 그리고 의약분업은 하되 개선 보완하자는 의견이 58%로 압도적인 다수가 현행 의약분업을 그대로 하면 안 된다는 의견을 주었고 현행대로 그대로 하자는 의견은 겨우 6%에 불과 하였다.
대부분의 다른 여론 조사에서도 의약분업에 대한 평가는 비슷하게 나타나고 있어 의료사용자들인 국민들은 의료이용의 불편과 재정부담을 이유로 다수가 의약분업 전면 재검토를 원하고 있음이 조사 결과 드러났다. 현행 의약분업의 평가에서 의료사용자인 국민들과 의료공급자인 의료계 이 두 집단의 평가가 가장 중요하다. 국민들에게 돌아가는 폐해는 비단 의료이용 불편과 재정부담뿐 아니라 더 중요한 것은 국민들이 반드시 필요한 의료 서비스까지 이런 문제들로 인해 포기해 버리는 경우가 늘어난다는 것이다.
연세대학교 정우진 교수의 연구에 의하면 의약분업으로 인해서 외래 자연증가 추세를 감안한 내원일수가 분업 후 오히려 2.06% 감소하였다고 보고하였는데 이는 의약분업 실시 이전 약국에서 임의조제를 받던 환자들까지 감안하면 의약분업으로 인해서 외래 접근성이 약 28% 정도 저하된 것으로 보고하고 있다. 이러한 진료포기는 국민 건강을 크게 위협하고 있다.
3)건강보험재정 적자
정부의 차원에서 볼 때도 건강보험 재정이 의약분업으로 인해 지나치게 많이 소모되어 바람직한 정책이라고 보기 어렵다. 국민건강보험공단(2002)의 발표에 따르면 건강보험 연간 총 의료비는 분업 전 12조 2,866억원에서 분업 1년 후 16조 4,995억원으로 4조 2,129억원 증가했으며 보험공단이 부담하는 급여비만도 분업 전 8조 1,949억원에서 분업 1년 후 11조 9,264억원으로 3조 7,321억원이 증가하였다.
이러한 재정위기는 정책 시행 이전부터 의료계나 학자들이 예상하고 있었으며 노령화와 만성질환 증가, 정부의 무분별한 급여확대 등의 재정 악화 원인들과 함께 의약분업이 건강보험재정 파탄의 직접적인 원인이라고 각종 연구에서 드러나고 있다.
4)현행 의약분업의 재검토는 불가피한 일이다
2년간의 평가결과들을 종합하면 현재의 의약분업 정책은 기대했던 효과들은 별로 나타나지 않고 국민들에게 의료이용불편과 비용부담만을 주고 있음과 동시에 국가적으로 건강보험 재정이 파탄되는 심각한 부작용을 초래하고 있어 이러한 문제점들을 개선할 수 있도록 의약분업 정책의 재검토가 반드시 이루어져야 할 상황이다.
현행 의약분업을 재검토한다면 어떻게 할 것인가?
1)불법조제나 불법 의료행위를 근절할 장치가 시급하다
의약분업을 재검토한다면 첫 번째로 불법조제나 불법의료행위를 근절할 제도적 보완이 반드시 필요하다. 이런 불법들이 완벽하게 근절되지 않는다면 대체조제나 성분명처방 허용은 또 다른 문제만 야기할 뿐이다. 불법조제나 불법 의료행위를 근절할 장치들이 마련된다면 의료계는 의약분업 정책에서 정부에 대한 신뢰를 가지고 협조 할 수 있을 것이다. 이것이 유일하게 의약분업이 정착할 수 있는 해법이라고 해도 과언이 아니다.
2)공공의료비의 확충이 시급하다
GDP 대비 국민들의 의료비 부담이 적은 것은 사실이나 다른 OECD국가들처럼 사회보장이나 정부지원이 턱없이 부족하여 OECD국가 중에 가장 높은 환자 직접 본인부담을 시키고 있어 국민들은 필수진료도 포기하는 경우도 생기게 되었다는 점을 고려하여 의료이용시 41%나 되는 본인부담은 줄여 나가고 정부지원이나 사회보장 기금으로 공공의료비를 확충시켜 나가야 한다.
3)환자들의 의료이용 접근성 보완이 필요하다
선택분업을 고려할 수 있다. 의사협회의 주장이 아니더라도 선택분업을 하고 있는 일본의 예를 들어보면 전체 의료기관 중에 의약분업에 동참하는 율이 겨우 50%를 넘는 수준이지만 각종 국민 건강 지표에서는 전 세계에서 가장 높은 점수를 유지하고 있다는 것을 주목해야한다.
정부가 그렇게 선택분업은 분업도 아니라고 떠들고 있는 사이 선택분업을 거의 30년 이상 지속해온 이웃나라 일본은 국민 건강에서 우리와 비교할 수 없을 정도로 정부가 잘 관리하고 있는 것이다. 환자들의 의료 이용 불편을 해소하기 위해 잠정적으로 의약분업 정책을 중단하는 것도 전혀 배제해서는 안 된다.
2년 동안 국가적으로 엄청난 비용이 소요된 의약분업 정책을 폐기하는 것은 쉽지 않다는 것을 모르는 바는 아니나 전혀 효과도 없이 전 국민들이 불편해 하고 비용만 계속 엄청나게 소비하는 현행의약분업을 대책도 없이 그대로 끌고 가자는 주장은 불편부당한 제도를 즉각 폐기하자는 주장보다 오히려 설득력이 떨어지는 것이다.
현행 의약분업 성과에 대한 평가 주체
현행 의약분업에 대한 평가는 누가 평가를 하느냐에 따라 아주 극명하게 다른 결과를 보이고 있다. 의약분업의 계약 당사자들인 의료사용자인 국민들과 의료공급자인 의료계가 현행 의약분업에 대해 부정적인 반면에 의료이용자와 의료공급자간에 단순한 관리를 맡고 있는 행정당국만 긍정적인 평가를 내리고 있는데 행정부의 이런 평가의 이면에는 의약분업을 입안하고 정책실시 과정에 깊숙이 관여한 의료관련 학자들이 자신들이 추진한 의약분업에 대한 평가를 스스로 내리고 있는 것이다.
자신들이 시행한 제도에 자신들이 부정적인 결과를 내릴 수는 없을 것이기에 애시 당초 현행 분업 평가에서 정부출현기관인 한국보건사회연구원의 평가가 신뢰할 만 한가라는 문제가 따른다. 그런데다가 의약분업의 당사자인 국민들과 의료계가 유독 의약분업 평가에서 소외되고 있는 것은 아주 불합리한 것이다.
이렇게 의약분업이라는 하나의 정책을 두고 극명하게 다른 평가가 생기게 된 이유는 다분히 정책실패에 따른 정치적인 부담과 책임문제 그리고 정치지향적인 일부 학자들이 행정당국이 원하는 연구 결과를 만들어 자신의 정치적인 입지를 넓히려는 야욕과 이들과 관련된 정치지향적인 시민단체가 한데 어울려 의약분업을 무조건 긍정적으로 포장하려고 하기 때문이다.
이렇게 극명하게 다른 평가를 내리는 두 집단이 만나봐야 의견 접근을 보기 어려운 상황이 연속되며 서로의 평가에 대해 전혀 인정할 수 없는 평행선을 그으며 지금에 이른 것이다.
지금 일부 시민단체를 중심으로 현행 의약분업을 시행하는 과정에 시민단체들이 정책평가를 잘못하였다는 반성의 목소리가 높아가고 있다. 향후 이렇게 극명하게 다른 의약분업 평가에 대한 심판은 정치적이지 않은 시민단체의 올바른 평가와 일반국민들이 평가에 참여할 수 있는 길이 열려야 가능할 것이다.
참여정부는 정권수립의 취지에도 밝혔듯이 대다수 국민들이 원하는 것을 실천에 옮기겠다는 국민들과의 약속을 하루속히 이행한다는 의미로 의약분업 재평가 위원회를 신설하고 지난 3년간의 의약분업 자료들을 숨기지 말고 제출하여 진솔한 평가에 임하기를 기다려본다.
